真知灼見，八個方面讓你明白什么是全域旅游(二)

本文是第二部分，第一部分詳見《真知灼見，八個方面讓你明白什么是全域旅游(一)》

五、從治理結構來說，全域旅游是社會治理，不是部門治理。

旅游是人的空間流動， 這種空間流動需要相關行業提供服務，就需要相關行業管理機構圍繞著旅游便利化給予配合與協調。

因此，旅游治理便是全域旅游的核心問題。

構建一個什么樣的旅游治理結構，建立一個什么樣的旅游協調組織，至為重要。

2018年3月13日，文化部與國家旅游局共同組建了文化和旅游部，今年年底，各省市區也會組建文化和旅游廳(局)。

新組建的文化和旅游主管部門如何構建一個統一有效的旅游治理模式，成為旅游持續發展一個大問題。

過去在沒有全域旅游概念的情況下，小旅游形態下，旅游治理范圍較小，無非就是旅行社、飯店店和景區這些行業，這時旅游管理部門可以完全承擔起旅游治理問題，但隨著大眾化旅游時代的到來，旅游的規模、旅游的形態發生了本質上變化，使得旅游產業邊界越來越不清晰，旅游空間已延伸至世界范圍，在這種情況下，僅靠一個部門的旅游治理，是難以實現的。


 

例如自駕車、旅居車、營地、風景道、綠道，都屬于旅游的要素，屬于旅游領域的問題，然而它卻是道路運輸問題，交通運輸的行政管理權力和管理職能是在交通運輸部的，解決的辦法是什么，是將這部分治理交給文化和旅游部門，還是在交通運輸部下設一個部門呢?類似這樣的問題還有自然資源部、教育部、衛計委、農業農村部、國家體育總局等行政管理部門，因為觀光旅游、研學旅游、康養旅游、戶外運動休閑旅游、鄉村旅游都會涉及到這些部門的行政管理權限。

因此，在全域旅游時代，旅游的治理結構一定也會發生很大的變革。

在旅游總體規劃中，我們是以旅游的部門管理為核心形成的旅游行業發展規劃，面對于旅游的綜合性，跨部門以及跨行業的旅游需求，這種規劃的執行起來難度較大。

全域旅游規劃要站在全社會管理的角度，而不是以旅游管理部門為主體來設計旅游制度和旅游管理的。例如，在旅游總體規劃中，我們很難涉及到與旅游相關部門的管理職能，如交通、工商、城建、公安，雖然這些部門的管理涉及到一個地區旅游問題，但是由于部門管理的分割，協調起來非常困難。

例如，主要旅游目的地的高速公路服務區，隨著自駕車旅游的發展，服務重點已經從為貨運車輛服務轉向為旅游者服務，我們理應隨著這種服務對象的轉變形成一個所謂的“服務區革命”，將高速公路服務區變成一個具有旅游功能的休閑區、購物區，這種需要是現實的需要，但由于管理權限問題，“服務區”革命一直沒有展開，這就制約了自駕車旅游的品質的提升。


 

在全域旅游下，旅游的治理不能是部門治理，只能是全社會共同治理。

各級旅游和文化行政管理部門對旅游的治理，是圍繞旅游便利化，監督與監察提供旅游要素的部門，像安監委、環保部一樣，對生產安全、環境保護實施監督和監督的職能。

旅游治理在小旅游時代可以管產業，然而在全域旅游環境下，旅游治理再以產業為管理和治理對象是難以進行的。

旅游產業定義不清晰，產業邊界模糊，如果將產業管理作為旅游治理對象，很容易形成部門之間的糾紛，必然會加大政府旅游治理成本。

旅游產業的治理可以通過各種旅游行業協會以及工商行政管理部門來治理，文化和旅游管理部門可以從旅游便利化來督查相關部門，這可能就是全域旅游下的旅游治理方面的一場革命。


 

六、從旅游功能來說，全域旅游強調的是旅游貢獻率，不僅僅是旅游增長率。

2018年 國務院辦公廳關于促進全域旅游發展的指導意見中提出，全域旅游發展四個主要目標，其中之一是旅游效益最大化。

意見指出：要把旅游業作為經濟社會發展的重要支撐，發揮旅游“一業興百業”的帶動作用，促進傳統產業提檔升級，孵化一批新產業、新業態，不斷提高旅游對經濟和就業的綜合貢獻水平。

因此，提升旅游對社會經濟發展的貢獻率是全域旅游是否取得成效的重要標準。

按照這一目標來分析全域旅游的成效，它追求的不是旅游人數、旅游收入以及兩者的增長率，追求的是旅游對社會經濟發展的貢獻率，對相關產業的穿透力、幅射力，以及對社會、經濟、文化和環境發展的拉動力。

然而，在許多地區無論是全域旅游發展規劃，還是推進全域旅游工作實施方案中，關注的僅是旅游人數的增長，旅游收入的增長，很少關注旅游的貢獻率、幅射力和穿透力這些指標。

我們知道，旅游消費是區別于居住性消費，是一種離開居住地的消費現象，這種消費涉及多個類別的產品與服務，具有消費綜合性，產業關聯性廣的特點，相比其它消費形態，它對社會經濟方方面面的帶動作用更加顯著。


 

正是由于旅游消費這種特性，使得旅游化成為新時代下的一種社會經濟發展方式，成為全域旅游追求的目標。

旅游的貢獻率、旅游拉動力的提升，不僅與旅游形態有關，也與旅游目的地的經濟結構和產業結構有關。

在以前，我們研究一個地區旅游發展時，很少關注這個地區的經濟結構和產業結構，關心的僅是這個地區有沒有旅游資源，有什么旅游資源?這些旅游資源與旅游需求的匹配度，能形成什么旅游產品。在全域旅游下，情況就不同了，一個地區能不能發展旅游和一個地區能不能發展全域旅游是兩回事。

如果這個地區是一個重化工為主體的產業結構，也有一定數量和品質的旅游資源，這個地區可以發展旅游，然而要實現全域旅游發展態勢卻是一件十分困難的事。

因為你的產業結構很難支撐全域旅游發展所需的要素、服務和產品，江浙的旅游與東北旅游，為什么在服務精細化方面存在著差距，就是與兩地產業結構有關。

同時，在重型產業結構下，旅游的發展也與重型產業的關聯度較低，旅游對地區社會經濟發展是不會有較高的貢獻率和拉動力的，從這個意義上說，作為旅游化發展方式的全域旅游，并不是任何地區都可以搞的，只有那些擁有一定數量和品質的旅游資源，且經濟結和產業結構與旅游消費相匹配吻合的地區，全域旅游示范效應才會最為顯著。


 

七、從實現的路徑來說，全域旅游是要通過深化改革，不僅僅是通過旅游項目建設實現的。

從實踐角度來說，全域旅游示范區建設是與不斷深化改革和制度創新相聯系的，如果不深化改革和制度創新，在原有機制、制度和體制下，全域旅游是不會取得應有成效的。

這是因為全域旅游實踐是一個由“小旅游”向“大旅游”發展的過程。

“小旅游”與“大旅游”有兩個重要的區別，一是旅游形態的不同;二是旅游推動要素不同。“小旅游”的旅游形態是單一的觀光旅游，旅游成長的推動要素主要是勞動和資源這兩個要素;“大旅游”的旅游形態是綜合的，觀光、度假、休閑、研學、旅居將成為旅游的常態，旅游成長推動要素主要是資本與技術。

在“小旅游”時代，旅游發展主要依托的空間是景區，產業是旅行社和酒店，制度設計雖然會對旅游產生一定的影響，但不會對旅游發展形成重要的制度障礙。

因為，作為支撐觀光旅游的重要空間是景區，我國的景區主要是由風景區、文物保護單位、宗教藝術區、森林保護區所構成的，這些景區都有相應的法規和制度保障，同時，觀光旅游的“走馬觀花”的方式也不會觸及這些保護單位的核心利益。

然而，“大旅游”是多種旅游形態，不同的旅游形態需要不同的空間形態，一個旅游目的地要發展不同的旅游形態，就必須要有不同的空間形態，要有景區、度假區、露營地、旅游小鎮、旅游街區、旅游購物區、旅游基地、旅游綜合體、旅游風景道這些不同的空間形態來支撐觀光旅游、度假旅游、休閑旅游、研學旅游、旅居旅游。


 

不同于傳統景區，這些適應“大旅游”的空間形態是一種新型空間，在土地、規劃等方面是沒有制度設計來保證其發展的。

比如，自駕車旅游成為我國旅游一個重要旅游形態，自駕車旅游的發展需要一定數量的營地，在我國土地利用類型中，沒有專門的營地用地類型，而自駕車房車營地更多地是為旅游者服務的旅游設施，這就造成自駕車旅游營地在獲取建設用地時存在不少困難。

目前我國土地使用方面規定不是很清楚，比如林地，不少地方即使不種樹，一直荒著，但為了得到國家的天保工程補償，還是定性為林地。

我國現有的汽車露營地，用水、供電、衛生、安全、私密性等方面還有待進一步完善，各個方面的質量也有待提高。

以上種種制度缺陷在一定程度上阻礙了汽車露營旅游的普及。

中國旅游業的發展已經有40年的歷史了，原先旅游業只是靠勞動和資源來催生產業進步，但勞動和資源卻催生不了商業模式。

在“大旅游”時代下，大量的資本和技術開始進入旅游業，資本與技術成為旅游發展的重要要素。

資本和技術要推動中國旅游業的發展，則必須靠商業模式，必須通過制度創新來保證商業模式的形成。

在我國近幾年出現的短租、分時度假、分權度假、旅游養老新型旅游形態的發展都或多或少受到制度與政策的制約，技術型消費，比如滑雪、滑翔、航空、潛水、郵輪、登山受到基地相關制度的限制，旅居車上路問題也受到交通法規的制約。

因此，全域旅游必須通過全面深化改革來破解阻礙各種旅游形態成長與發展種種制度性障礙。


 

八、從三大市場關系來說，全域旅游是要解決入境旅游和出境旅游問題，不僅僅是國內旅游問題。

近年來，我國三大旅游市場呈現出不同于以往的變化，入境旅游停滯增長，國內旅游中速增長和出境旅游高速增長，這種現象成為學術界和媒體界所關注的熱點問題。

國家旅游局數據顯示，2017年，中國內地公民當年出境旅游首破1.3億人次。

回溯2000年，中國只有1050萬人出境游，僅僅過了17年，中國的出境旅游人數便增長了13倍，其增長速度世界少見。

我國的入境過夜人次數雖然早在2008年就超過西班牙，成為世界第三大入境旅游國，之后的入境旅游增長速度卻不增反降，現在已退到第四位。

三大旅游市場在增長率表現出的差異，其背后深層原因是什么?

我們知道，一個國家的旅游市場是由國內旅游、入境旅游和國內旅游三大市場組成,這三個市場共同組成了我國統一的旅游市場。

既然是一個統一的旅游市場，它們之間必然存在著一定的經濟聯系。

在西方經濟學里，“溢出效應”與“回波效應”是一組對應的概念。

一國總需求與國民收入增加對別國的影響，稱為“溢出效應”,反過來，別國由于“溢出效應”所引起的國民收入增加，又會通過進口的增加使最初引起“溢出效應”的國家的國民收入再增加，這種影響被稱為“回波效應”。

對于旅游市場來說，入境旅游、國內旅游和出境旅游是整體旅游市場的組成部分。

在資源限定和規模限定、經濟能力限定下，每一種市場規模的變化都會對其它市場產生影響，從而影響旅游效益的變化。

一個國家入境旅游停滯增長和出境旅游高速發展，也就預示著，這個國家的國內旅游出問題了，也就是，這個國家的國內旅游無論是產品形式、還是旅游方式以及旅游質量不能充分滿足本國居民旅游需要，人們放棄國內旅游進而出境旅游。

如果這種變量間的關系成立，那么，我們便可以從我國出境旅游高速發展、入境旅游持續下降的現象看出我國國內旅游存在的問題。

旅游是一個社會和經濟現象，社會與經濟的變化都會對旅游產生重要影響。

從社會發展的角度來說，旅游是工業化城市化發展的產物，是對應工業化和城市化的一種生活方式，工業方式大大促進了經濟與社會的變革。

從經濟的角度來說，一個國家旅游出游總規模取決于居民收入的總量，改革開放以來，在我國社會經濟快速發展的背景下，我國城鄉居民可支配收入在不斷提高。


 

如果說，一個國家的社會和經濟條件決定了這個國家出游規模，那么，出游的地區選擇則將取決于出游的成本和出游的收益的比較。

人們的旅游消費，可以通過國內旅游得到實現，也可以通過出境旅游得到滿足，那么，旅游者選擇國內旅游還是出境旅游，出游成本與出游收益的比較便是人們決策的主要依據。

近年來，我國公民出境旅游規模性增長，在一定程度上是國內旅游與出境旅游在成本和收益存在巨大差距的結果。

我國以景區門票價格為主體的服務性價格的上漲以及具有品質化的度假和休閑旅游產品不足，一方面大大增加了入境旅游者的旅游成本，抑制了我國入境旅游市場擴張，使我國旅游國際競爭力大大降低;另一方面，也使我國國內旅游市場規模性發展受到了影響。

近年來，我國的國內旅游增長速度遠遠低于出境旅游增長速度，可以很好地說明這個問題。從國內旅游與出境旅游收益來說，我國國內旅游在服務質量和市場秩序方面，問題更多。

旅游者出外旅游，就是花錢圖個輕松，買個愉快，獲得良好的旅游體驗，然而我國旅游市場存在非法經營、欺客宰客、強迫消費等現象，令消費者苦不堪言。

從空間范圍來說，全域旅游實施是在國內，其影響主要是國內旅游，但從三大市場關聯以及“溢出效應”來看，全域旅游不僅會對國內旅游發展產生影響，也會對我國的入境旅游和出境旅游產生影響。

如果通過全域旅游的實踐，在空間域、產業域、要素域和管理域形成了旅游的完備，我國的旅游形態更為豐富，旅游品質更為優質，旅游秩序更為規范，旅游服務更為完善，旅游者出游更加便利，不僅可以激活入境旅游需求，推動入境旅游市場的增長，也會對我國居民出境旅游規模性增長產生抑制作用。