怎么理解城市更新-城市更新的七個維度

中國的城市化發展到現在，似乎到了一個轉折和思考的時刻：過去的賣地模式逐漸收斂，增量市場逐漸趨冷。

下一步機會在哪里，很多人都有自己的答案，但也各自存在不確定性。

其中，城市更新，或者說對城市存量的改造，是一個大的機會，大概應該能得到很多人的認同——增量做不動了，就向存量下手。

這篇科普小文章，將簡要介紹未來城市更新項目越來越豐富的類型，幫助梳理思路，發現新的機遇。


 

按產權主體分類

更新項目將涉及眾多的利益相關者(stakeholder)，其中最直接的是對更新項目的原城市空間具有直接使用權和所有權的產權人。

更新地區在更新前的產權主體狀態，可以分為單一產權主體、復數產權主體和連片產權主體三種基本類型。

產權主體分類示意圖

(1)單一產權主體

一戶農民改造他宅基地上的房產，一個商業企業改造其擁有完整使用權的總部大樓，一家工廠企業改造其擁有完整使用權的工業用地上的廠房，規模差別巨大，卻可以說都是單一產權主體。

其共同點是，省卻了產權主體間溝通協調的過程，單一產權主體可以直接主導更新項目。

(2)復數產權主體

可開發的單一地塊上具有多個產權主體，又分為聚合與共有兩種狀態。

聚合狀態是指，在一整個地塊中，大量的產權主體各自獨立擁有小片的土地。例如，舊村改造項目中通常每戶村民擁有自身的宅基地，連片起來共同構成一個整體地塊。

共有狀態是指，大量的產權主體以類似股份制的方式共同擁有一整片地塊。例如舊住區改造項目中往往每個業主擁有建筑物與土地的區分所有權——共有著建筑物的公共部分和建筑物對應的土地。

復數產權主體地塊的特性是需要整體進行開發才具有可行性，而且眾多的復數產權主體間往往是一種平等的關系。

項目開發需要在復數產權主體間達成一致，否則項目有很大可能失敗。要達成此目的，通常需要代表大會、全體業主協議等意見集中機制。

相比之下，村集體集中意見就比舊住宅區居民集中要容易得多。


 

(3)連片產權主體

在較大規模的連片更新項目中，一個更新地區由多個更新地塊構成，成為了上述三種類型的進一步復合。

連片更新項目要想成功，單一地塊內部的協調要通過，多個地塊之間的指標、功能分配協調也要通過，因此項目推進的難度大大高于前面的幾種項目。

按規模分類

規模屬性是更新項目非常顯著的屬性：從小規模的單一建筑，到中等規模的一般地塊，再到大規模的連片項目。各種規模雖然同屬于更新，但是相互間差異很大。

(1)小規模

小規模的更新項目，通常用地規模在10000平方米以下，通常僅為單一建筑或若干小建筑組成，如南京百貨大樓改造、上海田子坊等地區單棟舊建筑的改造、單凍舊城住宅改造、幼兒園等公共設施更新等。


 

(2)中等規模

中等規模的更新項目，通常用地規模在幾到幾十公頃，即一到數個控規所劃定的新增地塊規模。

這也是實踐中常見的情形，是深圳更新單元的主流規模。


 

(3)大規模

大規模的更新項目，用地規模在一平方公里以上。

通常為政府主導的連片城市更新項目：舊工業區改造、重要地段連片改造等，例如北京首鋼地區，上海世博會連片改造等。


 

按原用地功能分類

按原用地功能對更新項目進行分類，可以說是最容易想到也最直觀的分類方式。最廣為所知的分類方式是國土部文中提出的“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”這“三舊”：

(1)舊廠房

主要指城區以外的舊廠房以及嚴重影響城市風貌的臨時建筑，包括過于陳舊的、建筑質量過差的、與規劃不符的、占用生態用地的、淘汰和禁止產業的、產出過低的、排放和能耗水平未達標的各類廠房。

(2)舊城鎮

主要指城區以內(國有土地上)的陳舊、低效利用的用地，包括已停產的舊廠房、倉庫;建筑過于簡陋的棚戶區、危舊住房;物業價值低于土地價值的舊商鋪等。

(3)舊村莊

主要指城市區范圍內的不符合標準的城中村，判定方式包括實際功能已轉變、建筑質量差、生活標準低、不適宜居住等。

“三舊”的分類是在國土尺度上進行的，有利于分類提出有針對性的用地政策，并且有助于把握典型更新項目地區的特性。

但是，現實中的城市更新的項目往往是包括了各種用地功能的“大雜燴”——多種用地功能不同程度的混雜在一起，更新地區靈活調整的范圍和大小迥異的規模更增加了按照用地功能進行分類的難度。


 

按主導者分類

更新項目通常有政府、市場主體、產權主體等多個參與方，因此，按照主導者分類是非常常見的城市更新分類和分析維度。

按主導者分類，主要有政府主導、市場主導和產權主體主導三個大類：

(1)政府主導

當前的政府主導項目主要用于公益性質的改造以及具有特殊意圖的連片地區等。

隨著中國城市發展，政府在城市更新中的主導職責是逐步收縮的。

在計劃經濟時期，政府主導了財政撥款、組織實施、動遷、建設、協調和仲裁等更新項目的各個階段和各個方面。

市場經濟時期，政府內逐步分化出市政公司、城建公司、住房保障中心等經濟部門承擔委托動遷和工程等工作。


 

(2)市場主導

市場主導的更新項目并不是先天就存在，而是政府逐步將主導的各個環節交給市場而出現。

最適宜和最先由政府轉移到市場的是資金與二級開發環節，市場主體對于資金配置有更加豐富的手段和經驗，對于空間產品適應房地產市場也有更靈敏的觸覺和更直接的經驗，能提供高質量開發和整體設計，有效的減輕了政府的負擔，并促進當地的經濟發展。

但是規劃權力交給開發商存在隱患，土地一級開發，特別是其中的動遷環節交給開發商則引起了較大的爭議，從各級政府對于“毛地出讓”的不同態度和反復修改的政策可見一斑，例如北京、廣州市政府曾一度禁止開發商介入舊城改造。

(3)產權主體主導

產權主體主導，例如原村集體、原企業主導等，優勢在于易于消弭社會沖突，改造中來自原產權主體的阻力較小，惠及參與者，容積率低于由市場主導的改造所需容積率。

其缺陷在于，主導者的開發經驗不充分、專業力量不強，在開發過程中融資困難、操作過程風險大、設計和建設的空間成果質量不高等。

必須指出的是，更新項目主導者的主導權并不是絕對的，主導者具體是誰可能越來越難以一目了然，多個主體間的合作、復合主體的復合特性都可能導致主導權的復雜化。

另外，更新項目的實施有許多環節，在每個環節中的主導權力都可以進一步討論。

多方參與的更新項目各環節主導權示意

政府主導、市場主導、產權主體主導三大類僅是大致的分類，代表的是更新項目涉及的公共利益、經濟利益、產權利益，也對應著背后的政治、經濟、社會三個方面。

“城市更新中誰是主導者，誰是支持者，取決于項目在經濟、社會、政治三個維度內涵的價值導向……不同類型項目中更新主體的參與動因，確定了改造過程中的角色關系分配，并繼而決定重建后的最終利益分配” 。

某方主導可能意味著該方面的成本較低，但必須面對其他方面的成本。

5 按改造功能分類

(1)功能不變

功能不變類項目，即更新后延續原有功能，或者在原功能基礎上改造提升的項目。

例如，主要適用于工礦倉儲用地的“工業提升改造項目”以及商業服務業用地的“商服提升改造項目”。

該類更新項目可以成為產業升級的抓手，在土地與城市規劃方面的阻力也較小，因而較受到政府的鼓勵。


 

(2)功能變更

功能變更類項目，即在更新中改變了部分或者全部的用地功能的項目。

事實上大多數更新項目都進行了功能變更。

從大類來看，包括工業改為居住、工業改為商業、舊村莊改為工業、舊村莊改為商業等等;

如果從更嚴格的分類來看，從工業廠房轉為總部辦公，宅基地轉變為商品住宅，同樣屬于功能變更。

(3)公益類項目

公益性質的項目，包括公共設施、基礎設施的改擴建與重建項目。

這類項目的類型非常多：集貿市場、濱河公園、停車場、醫院、康樂中心、中小學、居委會、舊公有物業地塊、港口、道路……

雖然從該類項目當屬于更新項目，但是與其他經營性的、涉及市場的項目比起來，在項目推進上并沒有太多的爭議，特別當主導單位為政府或國有單位時，在規劃管理中都會予以最大的便利。


 

按改造程度分類

按改造程度分類，而其實質是按照土地利用強度的變更程度分類。

(1)保留建筑

第一種情形是對現狀的維護，例如老小區修繕，歷史片區的市政設施修繕等。

第二種情形是在保留現有建筑物的基礎上賦予其新的用途，例如在既有廠區注入藝術設計、電商產業等。

(2)局部改建

局部改建類項目是更新后對原有建筑進行了部分(而非全部)的拆除，并進行了一定程度的改建、加建。

對局部改建的認定容易產生分歧。對一棟數千平方米的樓房進行“局部改建”，與對一片數十公頃的地塊進行“局部改建”完全不同。

假如同是改造三分之一，對于后者可能已經發生了大面積的新增建筑物建設。

(3)拆除重建

拆除重建類項目主要指進行了完全的物質形態改變的項目，至少發生了整棟建筑的拆除，其開發強度和功能也隨之發生變化。

二戰后在國際建筑師協會倡導的物質規劃理論下所進行的大規模的拆除重建運動就是這種模式的典型。

但是在珠三角進行的拆除重建項目，通常改造后并非大面積的單一功能區，而是形成商業、辦公、居住、公共服務等多功能混合的功能區，賦予新的城市功能和形象。


 

按土地變動方式分類

按土地變動方式來研判更新項目，可以依據是否將土地交給政府分成兩個大類，而政府獲取土地具體又有征地、租地，原產權主體自行或轉讓具體又有協議出讓、存量補地價等多種途徑，并且以此為基礎，還有聯營、入股、轉讓等越來越豐富的方式。

除此以外，也有不發生任何土地變動的項目，例如保留建筑的綜合整治項目。

(1)征收-出讓

政府將更新項目涉及的土地征收，納入土地儲備，并重新公開招拍掛出讓，這是最為傳統和符合現行法規體系的做法。

征地主要適用于政府主導的更新項目。

政府根據城市規劃的功能布局，統征統購被納入城市建成區的農村用地;

對不適應城市發展要求的舊城或失去功能的廠房用地進行改造，投資建設基礎設施、公共服務設施，滿足地區設施承載力的需要，并為受改造影響的居民提供保障。

這種形式法規方面的風險和阻力最小，但是在實踐中，政府需要承擔土地清理和原居民安置的高昂成本。


 

(2)租地

由政府租用各村集體的土地(例如40年的土地租期)，再通過集體建設用地使用權流轉的方式將租用的土地的使用權轉租給開發商或者為項目組建的開發公司。

同樣是政府主導，這種形式提供給了原產權主體較為豐富的選擇。

(3)協議出讓

在廣東省的“三舊”改造中，協議出讓作為一種對現行土地管理方式的突破和創新被重新提出。

實質上是允許了產權主體自行開發，以及定向轉讓給其他市場主體，并衍生出其他各種市場主體間的合作形式。

這一規定簡化了供地方式，大大調動了使用者的積極性。

但相應也存在過于依賴原產權主體、過于鞏固土地既得利益的倫理爭議。

(4)存量補地價

“存量補地價”出讓是上海城市更新在土地出讓方面的主要創新。

它是指某一現狀用地因建筑指標增加、用地性質轉變等導致土地價值發生變化，經估價后，由受讓人或物業持有人補繳土地差價以獲得土地使用權的方式。


 

七維坐標分類法小結

采用本研究提出的這種“七維坐標”分類方式研判更新項目可能有助于認知項目特性。如果上述所有分類維度相互獨立，那么理論上將可以把更新項目分成：

2916種

如此，可以給出各種更新項目在上面七個分類維度中的坐標，形成類似于(A1，B2，C2，D2，E3，F1，G1)的多維坐標式表達。例如：

深圳蔡屋圍項目是“大規模的、政府主導的、聚合產權主體、舊村莊、功能變更、拆除重建、征地項目”

上海新天地是“大規模的、市場主導的、連片產權主體、舊城鎮、功能變更、局部改建、征地項目”

佛山美的東區是“中等規模的、自行改造的、單一產權主體、舊工業區、功能變更、拆除重建、協議出讓項目”

上述七個分類維度具有一定的解釋力，例如受不少規劃學者推崇的“有機更新”，就可以不同程度地拆解為規模維度的“小規模”，主導者維度的“產權主體主導”，改造程度維度的“保留建筑”、“局部改建”等類型所對應的性質。

但是，這一分類方式用于管理實踐的可行性依然有限。

2916種分類當然僅僅是理論上的，理論意義多于實際意義。

各分類維度從實際項目來看具有不同程度的相關性，過多的分類也并不利于管理。

因此，各地區在實際管理中，更多的還是依據實際需要確定分類方式。


 

關于實際管理應用的討論

分類管理是各地區對更新項目的常見管理方式，先提出分類方式，再針對不同的類型提出不同的管理措施。

在各地出臺的政策中，一般結合當地實際管理需要來設定分類方式，也可以視為對“七維坐標”不同程度的取舍。


 

各地采用的城市更新管理分類方式

上海市專注于舊城鎮更新，現行政策尚未強調更具體的分類方式。

深圳市對更新項目的三個分類“綜合整治、功能改變、拆除重建”，主要依據的是改造程度。并作了進一步限定，例如其“綜合整治類”項目主要為政府主導，“功能改變類”需要保留原建筑，而其他大多數的更新項目都用“拆除重建類”項目來處理。

佛山市對更新項目的分類方式為：依據三種用地功能、四種改造程度分為十二種類型，再乘以四種主導模式，選取了七個維度的其中三個。

順德區現行法規將更新項目分為綜合整治類、功能改變類、拆除重建類、生態修復類、局部加建類及歷史文化保護類。

主要選用了按改造程度和改造功能的兩個分類維度，或者說是在深圳分類的基礎上，補充了生態修復、歷史文保等特定功能意圖。


 

結語

總的來看，我們首先可以展望的是，城市更新的項目的數量和類型都會越發豐富起來，是一個蓬勃發展的領域。也是我們未來要讓城市變得更美好的重要方式。

其次，我們可以認識到城市更新項目的多樣性，比如搞一棟樓的長租公寓改造，與搞一個片區的整體更新，可以說是極其不同的領域，前者的關鍵可能更多在于產品，后者的關鍵可能更多關于過程。

最后，對城市更新項目的管理和政策，現在也還在探索階段，未來肯定更有針對性，更有效。

原創： 周顯坤